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REVISTA MAR
Cabotaje
Presentación realizada por el Sr. Arturo Sierra Merino, Gerente General de la Asociación Nacional de Armadores A.G., en el marco del seminario “Los desafíos del cabotaje en Chile”, organizado por Liga Marítima de Chile, efectuado el 8 de septiembre de 2005 en el auditorio de la Armada, Valparaíso. Reseña Histórica
A partir de los primeros actos legislativos de la Independencia aparece la preocupación del Gobierno por crear y desarrollar la Marina Mercante Nacional. Las disposiciones de 1811 donde se decretó la apertura de determinados puertos al comercio y, posteriormente, el Decreto de Libertad de Comercio de 1813, concedieron sin excepción la reserva del cabotaje a las naves mercantes de bandera chilena.
A contar de 1820 se permitió, en determinados casos, la participación de extranjeros en el tráfico de cabotaje, restituyendo la reserva en 1835 con cierta flexibilidad, por circunstancias que afectaron la oferta de transporte, como fue el descubrimiento de oro en California a mediados del siglo XIX.
En 1922 se promulgó la Ley de Cabotaje, la que reservó nuevamente el cabotaje a las naves chilenas, manteniéndose la reserva en disposiciones posteriores como la de 1956 y la actual Ley de Fomento a la Marina Mercante D.L. Nº 3.059 de 1979.
Reserva del Cabotaje
La reserva del cabotaje marítimo constituye la regla general aplicada por los países que son socios comerciales de Chile y rige también en la mayoría de los países a nivel global. Dicho principio está consagrado en numerosos e importantes tratados suscritos por nuestro país (Alemania, Brasil, Canadá, China, México, EEUU, etc.).
No obstante lo señalado, la Ley de Fomento aMarina Mercante (D.L. Nº3.059/79) autoriza el cabotaje en buques de bandera extranjera en dos situaciones:
1. Cuando se trata de transporte de carga igual o inferior a 900 toneladas métricas y no exista disponibilidad de naves bajo pabellón chileno.
2. En caso de cargas superiores a 900 toneladas, cuyos embarques parciales no sean inferiores a este tonelaje, previa licitación pública convocada por el usuario con la debida anticipación y en la forma estipulada en el reglamento.
En el caso de los países de América Latina, la mayoría reserva el cabotaje y tienen establecidas distintas medidas de fomento a sus Marinas Mercantes. En este contexto Chile es el que menos protege a esta industria y es uno de los pocos que permite la participación de naves extranjeras en el cabotaje.
Recientemente se ha promulgado en Perú una nueva Ley de Cabotaje, en donde se incrementan los beneficios a las Empresas Navieras Nacionales que presten servicios de cabotaje, como también a los astilleros que se dedican a la construcción de naves destinadas al cabotaje nacional.
En el caso de Europa, existe un acuerdo regional basado en la reciprocidad. Sin embargo, el incremento del transporte de carga carretero proyectado para el año 2010 (38%), ha motivado que algunos países incorporen o incrementen los peajes terrestres, como también otras medidas, para desviar parte de las cargas al modo marítimo, el cual ofrece grandes oportunidades, considerando que los centros industriales de estos países se encuentran cercanos a la costa.
Una situación similar se produce en los Estados Unidos, país que mantiene una reserva estricta al cabotaje y está realizando esfuerzos para incrementar su flota de cabotaje, para reducir el tráfico terrestre de carga que congestiona el sistema vial.
Movimiento de carga de cabotaje
Considerando la configuración geográfica del país con su gran extensión, con los centros de producción y consumo cercanos a la costa y, además, por razones operativas y económicas, el cabotaje debiera ser el modo de transporte preferente en distancias relevantes.
Este modo de transporte, por otra parte, no genera las externalidades negativas del transporte terrestre y constituye un sistema complementario.
El transporte marítimo de cabotaje de graneles sólidos y líquidos se encuentra bien establecido, como también los sistemas logísticos de las empresas que lo demandan (terminales privados, estanques, etc), en donde, por los volúmenes involucrados, existen claras ventajas y menores costos en relación al transporte terrestre. El incremento sostenido de los volúmenes transportados guarda relación con la mayor actividad industrial y crecimiento de la economía nacional.
Cabotaje Regional
Por las particularidades de la zona Sur-Austral, el cabotaje que se realiza al interior de ella resulta fundamental en la integración geopolítica del país, siendo en muchos casos el único medio de transporte que, además, une esta zona con la zona central del país.
Sólo una parte de las cargas de cabotaje de origen y destino regional se encuentra registrada en las estadísticas nacionales. Este movimiento se estima en 3.000.000 de toneladas anuales.
En cuanto a transporte de pasajeros, las cantidades anuales se aproximan a los tres millones de personas.
La tasa de crecimiento de la carga se aproxima al 15% y la de pasajeros al 8% anual.
En cabotaje regional de carga y pasajeros participan aproximadamente 100 naves mayores, generando empleo directo a 3.000 personas e indirecto a 10.000 personas.
En esta zona, la actividad marítima se entraba y dificulta por las deficiencias de infraestructura portuaria, interpretación de las normas tributarias establecidas por el Servicio de Impuestos Internos, competencia desleal de parte de operadores extranjeros de naves de pasajeros y elevados costos portuarios. Estos últimos se incrementaron en forma importante después de la promulgación de la Ley Nº19.542 que moderniza el sector portuario estatal.
Distorsiones que afectan al cabotaje de carga general
En política de transporte, lo que debe primar es la “eficiencia”, lo cual significa que hay que proveer los servicios de transporte al mínimo costo para la sociedad, lo cual supone generar un mercado en que exista competencia real entre modos y al interior de cada modalidad bajo condiciones equitativas.
Para que este mercado exista, es requisito que los precios en todos los modos de transporte reflejen el valor de los recursos que utilizan. Se reconoce entonces que el mejor mecanismo asignador de recursos es el funcionamiento del mercado y de la competencia y, por lo tanto, para que haya eficiencia, los precios de cada uno de los modos de transporte deben reflejar los costos reales.
Los otros principios son el de equidad o mejor distribución del ingreso, el de seguridad y el de protección del medio ambiente.
En el caso del transporte de carga carretero, el Estado reconoce la existencia de un subsidio indirecto, por cuanto no cancela los costos reales por los medios que utiliza, empleando recursos muy superiores en el mantenimiento de infraestructura vial, que los que recibe de parte del transporte carretero por concepto de impuesto específico al diesel, permisos de circulación y recaudación de peajes cuando son administrados por el Estado.
Estudios encargados por el Ministerio de Transportes a empresas consultoras indican que el transporte carretero cuenta con un subsidio de aproximadamente un 20%.
En el caso de las rutas concesionadas, existen estudios de CEPAL (1) que indican que el peaje que están pagando los camiones corresponde a la mitad del costo de desgaste, lo que significa que si el camión tuviese que pagar verdaderamente por el daño que está causando a la carretera concesionada, el concesionario le cobraría un peaje mayor.
Lo anterior no sucede, por cuanto los concesionarios están obligados a mantener una determinada relación entre los peajes cobrados a los camiones pesados frente a los vehículos livianos.
Este subsidio indirecto al que nos referimos, es el fundamento utilizado por el Estado para entregar una compensación directa anual a ferrocarriles por tonelada-kilómetro y por pasajero-kilómetro transportado, la cual es determinada trienalmente por el Ministerio de Transportes (Compensación por Inequidad). Se estableció a contar del año 1994, en que se entregaron 10 millones de dólares. Actualmente la compensación es de 1,26 pesos por tonelada-kilómetro con un tope de aproximadamente 3 millones de dólares anuales. Existen otros aportes a Empresa de Ferrocarriles del Estado (EFE), como la indemnización compensatoria para desvincular e indemnizar a personal de la empresa. El año 2003 se aportaron 11.600 millones de pesos a esta partida.
Derivado del concesionamiento de carreteras y el mayor costo al transporte por estas vías, el gremio de los camioneros logró, para compensar esta situación, que el Gobierno aprobara la Ley Nº19.764 (D.O. 19/10/2001), que permite la recuperación de un porcentaje de las sumas pagadas por camiones por concepto de impuesto específico al petróleo, el que alcanzará a un máximo de 25% a partir del 1 de enero de 2004 (20% el año 2003). Esta ley que favorece al transporte carretero evitará que se vayan corrigiendo las distorsiones existentes a medida que se concesionan las carreteras, y posiblemente agravará la situación existente. (Transporte marítimo regional y de cabotaje en América Latina y el Caribe: el caso de Chile, Jan Hoffmann, Unidad de Transporte de CEPAL, Septiembre de 2001).
Se debe agregar que el transporte terrestre no internaliza las externalidades de congestión, accidentes y contaminación que causa, los cuales representan importantes costos sociales para el país.
La situación descrita indica que, en el caso del cabotaje, no se cumple la condición fundamental de la eficiencia económica o sea, se produce efectivamente una distorsión del mercado que no permite este libre juego de los precios, en que éstos puedan reflejar el grado de escasez de los recursos y haga que el sistema opere eficientemente. Estas distorsiones hacen que, modos de transportes como el terrestre, estén hoy satisfaciendo ciertas demandas que en caso contrario no lo harían, ya que están en condiciones de ofrecer servicios a precios menores que los reales, distorsión que significa que se están gastando más recursos de los necesarios, los cuales son cubiertos con recursos de toda la nación.
Desprotección del Cabotaje
En el Diario Oficial del 23 de octubre de 1995, se publicó la Ley Nº19.420, que “Establece incentivos para el desarrollo económico de las Provincias de Arica y Parinacota”. En su Artículo 34 indica que “lo dispuesto en el Artículo 3º del D.L. Nº3.059/79, no será aplicable en el caso de cargas que provengan o tengan por destino los puertos de la provincia de Arica”.
Esta apertura atentó contra el principio básico de la Ley de Fomento a la Marina Mercante, que indica que la política naviera de Chile es fomentar el desarrollo y favorecer la mantención de su Marina Mercante.
De igual forma se atentó contra el principio de igualdad produciendo una discriminación frente a los demás medios de transporte que tienen reservada la carga que movilizan dentro del país.
Se atentó, además, contra el principio de reciprocidad consagrado en la Ley de Fomento a la Marina Mercante. La apertura quebranta este principio, concediendo a las empresas operadoras extranjeras la posibilidad de realizar transporte de cabotaje en Chile, en circunstancias que las empresas chilenas no pueden llevar a cabo transportes similares en los países a los cuales pertenecen las operadoras extranjeras.
Además de lo anterior, esta apertura alteró el sistema de reserva de carga nacional, afectó el establecimiento de servicios regulares, significó aplicar una discriminación tributaria y creó un injustificado precedente.
En agosto de 1998, se tuvo conocimiento de indicaciones del Ejecutivo para introducir en el proyecto de la “Ley Austral”, la apertura del cabotaje. La redacción propuesta indicaba que “El cabotaje queda reservado a las naves chilenas y aquellas que sean de propiedad de empresas extranjeras que constituyan agencias en Chile, de conformidad al título XI de la Ley Nº18.046” (Ley sobre Sociedades Anónimas).
Esta norma establecía, en el hecho, una protección a las naves extranjeras por sobre las chilenas, en todo lo que constituye el cabotaje.
La intervención de la Asociación Nacional de Armadores y de la totalidad de los gremios marítimos permitió convencer a la autoridad sobre la inconveniencia de esta modificación. El Ministro de Transporte informó a la ANA con fecha 21 de agosto de 1998, que “Esta Secretaría de Estado no está de acuerdo con terminar con la reserva al cabotaje para la Marina Mercante Nacional, por lo que no propiciará ninguna iniciativa legal sobre la materia”.
En el segundo párrafo de su comunicación indica: “Le reitero nuestro criterio en cuanto a que las materias de transporte marítimo nacional que interesan a esa Asociación sean tratadas en un marco global y sectorial. En nuestra opinión no resulta conveniente que se introduzcan modificaciones o innovaciones al marco regulatorio o reglamentario a través de iniciativas parciales o de carácter misceláneo”.
De las propuestas de trabajo conjunto entre el Ministerio de Obras Públicas, Transporte y Telecomunicaciones de Chile y el Ministerio de Infraestructura y Vivienda de la República Argentina, fechadas en mayo de 2002, se expresa la voluntad de apoyar la apertura del cabotaje en el Mercosur y Chile permitiendo el ingreso de navieras extranjeras.
Esta iniciativa que nace de la CEPAL dio origen a un estudio encargado por el BID a consultores de Brasil, Argentina y Chile. Con fecha 22 de abril de 2003, se efectuó una presentación en el Ministerio de Transportes, a los integrantes de la Comisión Técnica de Facilitación y Simplificación del Transporte Marítimo, del contenido del estudio sobre Cabotaje Regional entregado recientemente por los consultores al BID.
En este caso se propone una apertura a nivel Mercosur, en donde las naves de un país pueden además efectuar cabotaje en los otros.
En septiembre de 2004, el Senador Jaime Orpis presentó un proyecto de ley que consagra el libre cabotaje para los puertos de la provincia de Iquique, con una redacción similar a la actualmente vigente para los puertos de la provincia de Arica.
Posición de expertos de CEPAL
Se han publicado varios trabajos elaborados por especialistas de CEPAL, en donde se analiza la situación del cabotaje en Chile y se proponen alternativas para aumentar la oferta de servicios a la carga general de cabotaje.
En el estudio titulado “Transporte marítimo regional y de cabotaje en América Latina y el Caribe: el caso de Chile”, Jan Hoffmann, Unidad de Transporte de CEPAL, Septiembre de 2001, se formulan las siguientes propuestas para promover los servicios marítimos de cabotaje:
Reducir las desventajas fiscales del cabotaje marítimo frente al transporte camionero.
Reducir los requerimientos administrativos exigidos al cabotaje.
Discontinuar acuerdos bilaterales que en la actualidad protegen determinados flujos internacionales.
En foros latinoamericanos, buscar acuerdos regionales de cabotaje en base a la reciprocidad.
Permitir a los servicios regulares internacionales de aprovechar su capacidad ociosa para transportar carga general también dentro de Chile.
Los estudios hacen referencia a la existencia de servicios de línea regular extranjeras que atienden el comercio exterior chileno, los que recalan en algunos casos en más de un puerto nacional, y que se ven impedidos de realizar cabotaje. Lo anterior es aplicable en particular a puertos del Norte del país.
En efecto, existen varios operadores que recalan en puertos del Norte antes de hacerlo en los de la zona Central y, que, en sus rutas de salida contemplan algunas recaladas en dichos puertos.
En la ruta de entrada a Chile (Southbound), los operadores extranjeros tienen 8 recaladas mensuales en Arica, 32 en Iquique y 16 en Antofagasta. En la ruta de salida (Northbound), 12 recaladas mensuales en Antofagasta y ninguna en Iquique y Arica.
Pese a existir esta oferta de servicios y a las facilidades para obtener un “waiver” (dispensa para utilizar un buque extranjero en actividades de cabotaje, cuando no hay disponibilidad de buques nacionales), a lo que se suma la apertura que opera desde el año 1995 para el puerto de Arica, no se utilizan estas naves, por cuanto el costo de este transporte es superior al carretero, por las distorsiones que se comentaron anteriormente. Los waiver son usados esporádicamente, pese a ser fáciles de obtener y no tener un costo asociado como ocurre en otros países.
A lo anterior, se debe agregar que la tendencia actual en los servicios de línea regular, que se evidencia también en el caso chileno, es a utilizar naves de mayor capacidad, disminuir las recaladas a puertos secundarios concentrándose en los puertos pivotes, para distribuir posteriormente estas cargas con sistemas “feeder” (sistema de distribución de carga mediante el cual ésta llega a un puerto en un buque grande y es distribuida a otros en buques de menor tamaño). Lo anterior se puede graficar en las recaladas que hace un año efectuaba uno de estos servicios en puertos del Norte chileno y los que efectúan actualmente.
Potencialidad del cabotaje de carga general
El objetivo de las empresas navieras nacionales es seguir creciendo al menos a tasas como las logradas en la década pasada.
Pese a no existir estudios actualizados, se dispone de cifras que indican que el transporte de carga por carretera, que se desplaza anualmente a distancias superiores a los 500 kilómetros en el sentido longitudinal del país, es considerable, estimándose en aproximadamente 20 millones de toneladas anuales.
Estas cifras indican que la participación del cabotaje de carga general alcanza sólo al 5% del total, existiendo un amplio margen de crecimiento si se presentan condiciones de una competencia sana.
Obviamente, jamás se podrá esperar que la mayoría de esta carga se traslade del camión al buque, pero si se lograra que un porcentaje de un 10% lo hiciera, en particular las cargas que se desplazan a distancias considerables, se triplicaría el transporte de cabotaje de carga general, con múltiples beneficios para el país, en economía de combustibles, reducción de la congestión y accidentes, mantenimiento de rutas no concesionadas, etc.
Razones de mantener la reserva del cabotaje
- El cabotaje, satisface una necesidad imprescindible para el desarrollo del país, desde el punto de vista geográfico, económico y de seguridad.
- Las naves y dotaciones de la Marina Mercante Nacional forman parte de la Reserva Naval de la República. Las naves que estarán siempre e inmediatamente disponibles son las que se destinan al cabotaje. Cabe señalar además, que las naves de bandera nacional dedicadas al comercio exterior, son pocas, por lo que la reserva descansa principalmente en las dedicadas al cabotaje.
- Fragilidad del sistema terrestre que se ve interrumpido por temporales y otros desastres naturales que frecuentemente cortan puentes y parte de la carretera Panamericana. En estos casos, las autoridades recurren al cabotaje para solucionar los problemas de aislamiento y transporte del país.
- Empleo directo e indirecto a más de 20.000 personas empleadas a bordo, administración, mantenimiento, construcción naval, servicios, escuelas de formación y centros de entrenamiento de dotaciones nacionales, etc.
- Know-How que se adquiere a bordo de vital importancia para la administración de los negocios marítimos, agenciamiento de naves, practicaje y pilotaje, negocios portuarios, etc.
- Respeto al principio de reciprocidad consagrado en la ley chilena.
- Disposición de cierta capacidad propia de transporte para las necesidades del país, en caso de crisis externa que afecte o disminuya la oferta de transporte marítimo internacional.
- Respeto a la directiva que, en este sentido, Chile ha pactado en numerosos tratados internacionales.
Beneficios derivados de fomentar el cabotaje
- Economía de combustible importado y de divisas para el país.
- Menor gasto público en mantenimiento de la infraestructura vial no concesionada, permitiendo una adecuada asignación de los recursos públicos y privados.
- Genera actividad portuaria en origen y destino.
- Demanda de transporte terrestre en origen y destino.
- Reducción de costos sociales para el país, derivados de las externalidades negativas del transporte de carga rodoviario.
- Disponer de alternativas en caso de problemas derivados de paralizaciones, huelgas, u otras emergencias derivadas de desastres naturales.
- Mejora competitividad de cargas de exportación e importación que requieren trasbordo.
- Apertura de nuevas rutas y cobertura de necesidades de zonas aisladas afectas a subsidio.
Conclusiones
- La reserva del cabotaje es una práctica internacional. Los casos de apertura se han efectuado respetando el principio de reciprocidad en el ámbito regional.
- La reserva del cabotaje en Chile es parcial e incorpora menos beneficios que otros países de la región.
-La reserva se encuentra incorporada en diversos tratados suscritos por el país.
El transporte de cargas a granel satisface plenamente la demanda de los usuarios.
- Existen distorsiones y mayores costos que afectan la competitividad del cabotaje de carga general frente a los modos terrestres.
- La apertura unilateral del cabotaje hacia y desde Arica no ha generado los resultados esperados. Por lo tanto una apertura unilateral, por si sola, no es una solución.
- Las propuestas de CEPAL deben ser consideradas en su conjunto.
Existe un potencial de crecimiento del cabotaje de carga general con beneficios directos para el país y reducción de costos sociales.
- Los países desarrollados están implementando medidas para desviar cargas terrestres al cabotaje.
- Existen razones de seguridad, Reserva Naval, laborales, know how y otras que justifican la mantención de la reserva.
Los armadores nacionales han estado siempre dispuestos a desarrollar inversiones y servir el cabotaje.
Recomendaciones
- Desarrollar una política para el fomento del cabotaje.
- Crear instancia de Estado para atender los temas vinculados con el transporte marítimo y el cabotaje.
- Implementar modificaciones legales y reglamentarias para hacer competitivo el cabotaje y el registro nacional.
- Mantener la reserva al cabotaje establecida en la Ley de Fomento a la Marina Mercante.
- Corregir distorsiones actuales, para que cada modo de transporte refleje los costos reales, como también sus externalidades.
