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REVISTA MAR
El Cabotaje Regional
Su Historia, Presente y futuro
Presentación realizada por el Gerente General de la Asociación Nacional de Armadores del Sur A.G., CA, Sr. Fernando Lazcano Jiménez en el marco del seminario “Los desafíos del cabotaje en Chile”, organizado por Liga Marítima de Chile, efectuado el 8 de septiembre de 2005 en el auditorio de la Armada, Valparaíso. Introducción
La actividad naviera mercantil nace en Chile junto con su vida independiente y republicana. La libertad mercantil fue reconocida en febrero de 1811 y en marzo de 1813 el Senado aprobó la Apertura y Fomento del Comercio y la Navegación. El 26 de junio de 1818, el Director Supremo Don Bernardo O´Higgins otorga la Patente de Navegación al Armador Francisco Ramírez para su buque “Gertrudis de la Fortuna” que se convierte en la primera nave mercante en enarbolar el pabellón chileno.
Este modelo de transporte es de una vital importancia en el desarrollo de nuestro país, por las características intrínsecas en relación a la geografía y ubicación en el globo terráqueo que tiene nuestra nación con respecto a los principales centros de abastecimiento y consumo.
Chile, por configuración geográfica, constituye un gigantesco archipiélago conformado por cuatro grandes islas: la zona continental desde la Línea de la Concordia hasta el canal Chacao, la región de los canales, desde el Chacao a la isla Diego Ramírez, la Antártica Chilena y el territorio insular oceánico.
La primera de estas islas, donde vive la masa de la población, es la única que cuenta con una prolongada y frágil vía terrestre que la une a lo largo de su gran extensión, mientras que el mar las vincula a todas sin excepción. Por lo tanto, es el gran camino de que disponen para enlazarse mutuamente y satisfacer sus necesidades de transporte masivo en forma económica y segura.
Por consiguiente, el cabotaje se considera imprescindible para satisfacer las necesidades de vida del país entero. La fisonomía del cabotaje muestra dos rutas bien definidas de dirección general Norte – Sur y viceversa teniendo su origen en las regiones extremas y convergiendo hacia los terminales marítimos de la zona central y, desde ésta, se genera un tráfico de retorno hacia el Norte y Sur del país.
A lo anterior debe agregarse un activo Cabotaje Regional interno en la décima, décima primera y décima segunda Regiones.
Orígenes del Cabotaje Regional
Desde sus comienzos, en Puerto Montt, la actividad marítima le otorgó su fisonomía propia, pues era el único medio de comunicación con el resto del país.
A la participación de los bergantines “Janequeo” y “Meteoro”, de la Marina de Chile, en la fundación misma de la ciudad, hay que sumar el arribo del buque británico “Nueva Granada”, en diciembre de 1853, siendo el primer barco a vapor en recalar en nuestro puerto.
En el primer decenio proliferaron las embarcaciones intermedias – balandras y lanchas – que hacían el tráfico de mercaderías y pasajeros hacia y desde Calbuco y Ancud y veleros que lo hacían a Valparaíso y el extranjero.
El vapor “Bío Bío”, con sus ruedas al costado, condujo la primera mercadería desde Valparaíso y el bergantín “Eclipse” fue el primero que llevó maderas a ese puerto. Después lo harían la “Paulina Catalina” de la firma Lüdemann - Jüchner y las barcas “Chacao”, “Rimaquito”, “Melcón”, “Calbuco” y “Tinto” de Federico Oelckers.
Esporádicamente llegaron barcos de mayor tonelaje como el “Polinesia”, “Alfred”, “Wandrahm”, “August”, “Susanne”, “San Francisco” y “Dendera”, este último ya en 1875. La principal actividad de estas naves fue el transporte de colonos desde Alemania a nuestra zona.
Por la misma época se implementaron pequeños astilleros, actividad que progresó hasta poder construir una goleta de 17 toneladas destinada a la navegación hacia las provincias vecinas, bautizada como “Teresa de Llanquihue”
Paralelamente, la necesidad de comunicación periódica con el resto del país, impulsó al gobierno a la contratación de barcos que hicieren viajes mensuales desde Valparaíso, lo que se concretó en enero de 1858 fecha en que comenzaron a llegar el vapor “Cloda”, la barca “Elisa” y la fragata “Liguria”, siendo los más asiduos, los vapores “Chiloé” y “Amazonas” de la Pacific Steam Navigation Company y de la Compañía Sud Americana de Vapores que comunicaban periódicamente Melipulli con Valparaíso y de allí con el resto del mundo.
Hacia fines de siglo la actividad marítima alcanzó niveles insospechados, liderada por la firma Oelckers Hermanos, que siguiendo la tradición de don Federico llegaba con sus veleros a todos los mares del mundo con una flota impresionante formada por el “Tenglo”, “Maillen”, “Llanquihue”, “Reloncaví”, “Calbuco II” y “Quemchi”. Posteriormente a partir de 1901, los Oelckers armarían el “Emblen”, “Temuco”, “Llanquihue II” y “Carelmapu” y adquirían los remolcadores “El León” y “La Foca”. Estas barcas hacían la navegación de cabotaje en la carrera de la madera, llevando desde puertos y caletas de Chiloé y Guaitecas, ciprés y otras maderas resistentes, a los puertos del Norte, donde se utilizaban como durmientes o en faenas de la gran minería.
Solo los buques más grandes fueron destinados al tráfico transoceánico, desde donde retornaban con carga de madera de pino o hacia Australia para la importación de carbón de piedra. Esta empresa subsistió hasta 1942.
El Cabotaje dentro de la Región
El Cabotaje Regional, fue iniciado por Don Jorge Ditzel con un pequeño barco de madera “el Mirita” transportando carga y pasajeros entre Puerto Montt, Castro, Quellón, Melinka y puertos intermedios. A poco andar adquiere, a la firma Grace, el “Caupolicán” y “Corcovado”, el “Calbucano” a los Oelckers y después compra el “Yates”, “Chacao”, “Armando”, “Atlas”, y “Lobo”, flota con la que cubre Chiloé insular y continental. Adquiere la agencia de naves Carlos Braemer de Puerto Montt y un muelle y bodegas convirtiéndose en Agente de la Compañía Sud Americana de Vapores, Menéndez Behety, Carlos Haverbeck y Cía. y de las alemanas “Cosmos”, “Hapag” y “Roland”, cuyas naves recalaban en Puerto Montt.
En 1933 la “Empresa Naviera Jorge 2º Ditzel” se fusiona con otras formando la “Compañía Naviera Comercial de Chiloé” y adquiere los vapores “Colo – Colo”, Mercedes” y “Santa Elena”, extendiendo sus servicios hasta Puerto Aysén; es pionera en viajes de turismo a la laguna San Rafael e istmo de Ofqui. En 1938 la empresa fue traspasada a la Sección Marítima de los Ferrocarriles del Estado, más conocida como Ferronave.
La empresa Ferronave, nació prácticamente al desecharse, por parte de la Dirección General de Obras Públicas, el proyecto del trazado del ferrocarril que pretendía unir Osorno – Cochamó – Aysén – lago Buenos Aires ( hoy General Carrera), el cual debía hacerse por terrenos muy abruptos, totalmente inexplorados, necesitando muchos túneles y que aumentaría al doble la distancia entre ambas puntas de rieles debido a la gran cantidad de curvas del trazado.
A raíz de la imposibilidad de concretar el proyecto, la Dirección General de Obras Públicas decidió crear el Departamento Marítimo de FF.CC. del Estado para dar continuidad por mar, a su servicio de trenes, hasta Puerto Aysén. Ferronave, inició sus actividades en Puerto Montt el 31 de diciembre de 1938 con el viaje inaugural del vapor “Tenglo”, de 442 toneladas, hacia Aysén.
Esta empresa, con las naves “Tenglo”, “Taitao” y “Chacao” cubrió con viajes semanales y quincenales las rutas hacia Aysén vía continente y vía archipiélagos hacia Castro, Ancud y Ralún.
Hasta ese entonces el Cabotaje había sido atendido por los barcos “Colo – Colo”, “Atlas”, “Mercedes” y “Santa Elena” de la Empresa Naviera y Comercial de Chiloé.
Poco tiempo después Ferronave implementó dos líneas, una “grande” desde Valparaíso a Puerto Montt y Punta Arenas con los barcos “Viña del Mar”, “Alondra”, “Villarrica”, “Puyehue”, “Navarino” y “Osorno”, además de la línea regional ya mencionada, a la que se agregaron los vapores “Trinidad”, “Dalcahue” y “Lemuy”, los cuales continuaron transportando pasajeros y mercaderías hacia el Sur, trayendo de regreso gran cantidad de animales vacunos y lanares desde Aysén y la región de Palena.
Siguiendo el ejemplo de la naviera Jorge Ditzel, la empresa Ferronave con el “Trinidad”, explotó también el servicio turístico a la laguna San Rafael.
El Cabotaje en Chile, Situación Actual
La política marítima nacional promulgada por la Oficina de Planificación Nacional (ODEPLAN) en 1976 establece la condición de que Chile en esencia es un país marítimo y desarrolla el slogan “Chile, País Marítimo”.
Sin embargo, la realidad de los hechos ha sido otra. El transporte marítimo, desde el punto de vista de costos en puerto, es uno de los más competitivos del mundo. Sin embargo, en Chile la tasa de transferencia de carga es baja, existe alta congestión, malos accesos, baja eficiencia de los organismos reguladores, regulaciones que sólo impactan al transporte marítimo y otras que afectan las economías de escala tan necesarias para tener elementos de competitividad, altos costos de externalidades, subsidios que favorecen a otros modos de transporte y en general una suma de burocracias que hacen que sea poco competitivo. Lo anterior, sumado a que el transporte marítimo de cabotaje es una actividad sobre regulada frente a otras, hace que el cabotaje no alcance al 7% de la carga movilizada. Como país tenemos un tema pendiente ya que no se están usando los recursos de la manera más eficiente. Un análisis válido mundialmente, señala que la competitividad y uso de los modos debiera quedar representada por el siguiente cuadro:
Sin embargo, la realidad es otra y dice que internamente cerca del 90% de la carga es transportada por medio de camiones.
Chile, por sus características geográficas debiera incentivar el transporte marítimo en el uso interno y los desafíos para masificarlo pasan, a nuestro juicio, por los siguientes aspectos:
Inversión en modos alternativos al camión.
Lograr mayor eficiencia en puntos de conexión.
Desregular el cabotaje.
Terminar con los subsidios.
Utilizar tecnología en selección modal.
Crear asociaciones que se complementen entre involucrados en el transporte.
Crear y fomentar una política de incentivo a la bandera y dotaciones nacionales.
Cabotaje Regional, Estado Actual
Hoy, la Marina Mercante Regional se encuentra representada por una flota con un número de naves que es histórico y que día a día enfrenta los nuevos desafíos que generan las diferentes actividades productivas de la Región.
El crecimiento y desarrollo de nuestra flota se debe al trabajo sacrificado y silencioso de las distintas empresas navieras regionales guiadas por la tenacidad y perseverancia de sus armadores.
Cabotaje de Carga y Pasajeros
El Sur Austral de nuestro país es, por su particular geografía, una zona propicia para el desarrollo del cabotaje, de carga y de pasajeros. El cabotaje de pasajeros está vinculado a necesidades de transporte con fines de conectividad y con fines turísticos, dadas las extraordinarias bellezas naturales de nuestra región, mientras que el de carga es vital para el desarrollo de actividades industriales como la acuicultura, pesca, forestal y transporte propiamente tal. El cabotaje también, en términos de desarrollo económico y de importancia geopolítica, tiene un rol fundamental para las regiones más australes de Chile, ya que es el único medio por el cual pueden conectarse las regiones XI y XII al resto del territorio continental, incorporándolas así al proceso de desarrollo nacional. Es así como, derivada de las necesidades regionales, ha sido necesario crear una industria de transporte marítimo cuyo deber ineludible es preservarla y desarrollarla.
Amenazas del Cabotaje
Hay más competencia desigual en transporte de pasajeros con fines turísticos.
En este aspecto existen situaciones que deben ser resueltas en forma urgente, como es poder igualar los términos de competitividad entre los Mega Cruceros Internacionales y los Cruceros Nacionales. Mientras los primeros gozan de beneficios tributarios destinados a las exportaciones, consagrado en el Decreto Ley Nº 825 de 1974 – Ley sobre Impuestos a las Ventas y Servicios, como exención de IVA por las compras de alimentos y bebidas destinadas al consumo de pasajeros, recuperación del impuesto IVA e impuesto específico y reintegro de derechos de Aduana denominado “rancho exportador” por suministro de combustible, ventas a bordo libres de impuesto y la operación de casinos dentro del territorio nacional; los Cruceros Nacionales no pueden acceder a estos beneficios.
Hoy, en un mundo globalizado, los pasajeros, a los que acceden los Mega Cruceros y los armadores nacionales son los mismos. Se llega a ellos a través de sus importantes campañas promocionales difundiendo nuestras bellezas naturales, su flora, su fauna, sus glaciares y su valor agregado como son la no saturación y la no contaminación de sus tres estados: agua, aire y tierra; sin embargo, la balanza cada vez se inclina más para preferir ocupar los servicios de los mega cruceros en perjuicio de los Cruceros Nacionales.
Nuestro criterio, como armadores nacionales, no apunta a que a los cruceros internacionales se les quiten los beneficios antes mencionados sino que, estamos intentando centrar la atención en que nuestra industria tiende a desaparecer si no hacemos algo por igualar estos beneficios. Si lo que hace un Skorpios, un Catamarán del Sur, un Mare Australis al invertir en promocionar nuestro país en el exterior, traer al turista y que éste se “lleve” dentro de su acervo cultural parte de nuestra belleza, conocimiento de nuestra flora, fauna, etc, fuese considerado una exportación, parte importante de esta desigualdad sería solucionada. Entendemos que lo que hacen nuestros Cruceros “debe ser considerado una exportación” y para ello nos valemos de la definición empleada por Prochile sobre las etapas que deben cumplirse para que un servicio sea considerado una exportación:
Exportar servicios es un proceso complejo.
Generación de confianza y credibilidad, son dos variables claves para exportar servicios con éxito.
Período de maduración hasta obtener resultados, es significativamente mayor a la exportación de bienes.
La definición de un mercado no corresponde generalmente a una zona geográfica determinada, sino a un proyecto.
Traspaso de experiencias e información técnica (seminarios, mesas técnicas, charlas y similares).
Contacto directo con el cliente, (realización de ruedas de negocios, reuniones bilaterales, etc.), la venta radica en el diálogo.
Establecimiento de alianzas estratégicas (implica la búsqueda de socios locales adecuados y visita a organismos que otorgan financiamiento y/o son mandantes de proyectos).
Participación en ferias y festivales.
Creemos que el servicio que presta el transporte marítimo de pasajeros extranjeros con fines turísticos cumple a cabalidad todas las condiciones para ser considerada una actividad exportadora con particularidades propias, que requiere orientaciones estratégicas y estímulos apropiados a sus características.
En términos de valor, el aporte de Cruceros Internacionales y Nacionales es necesario para la economía nacional en general y regional en particular. Mientras los primeros aportan alrededor de U.S. $ 300 por pasajero por servicios contratados y el pasaje de crucero pagado, los nuestros aportan diez veces más. En efecto, mientras en los Mega Cruceros lo que queda en el país es sólo una parte de la cadena de valor que genera un turista, ya que los ingresos por pasajes y otros quedan en las compañías armadoras internacionales (provienen específicamente de servicios contratados por los pasajeros a través de los operadores turísticos cuando bajan a tierra en los puertos en que recalan estas naves, más servicios de transporte, de operadores, de agenciamiento naviero y proveeduría en general), nuestros Cruceros dejan toda la cadena de valor en Chile, comenzando por el pasaje y continuando con los servicios antes citados. También en términos de empleo estable y permanente, las diferencias son importantes.
Agrava la condición anterior el hecho de que el Servicio de Impuestos Internos intente cambiar una interpretación histórica respecto de las exenciones de IVA y pretenda que el transporte marítimo de pasajeros no esté incorporado dentro de dichas exenciones y pretenda gravarla con el impuesto de valor agregado, aumentando aún más la brecha de competitividad frente a los Mega Cruceros internacionales. Lo anterior significa ir en sentido exactamente inverso al que persigue la Asociación de Armadores del Sur Austral, agrupación que convoca a 10 empresas con más de 100 naves en operación, movilizando más 3 millones de pasajeros y 3 millones de toneladas de carga, generando empleo directo para más de 3 mil personas e indirecto para alrededor de 10.000 y que se encuentra en estado de alerta para defender y ampliar los derechos y beneficios de sus asociados.
Participación de Empresas Extranjeras en Cabotaje
El desarrollo futuro de la actividad naviera regional se ve amenazado y se requiere con extrema urgencia aclarar situaciones que hoy están ocurriendo, pues tenemos actualmente navieras operando en nuestro territorio que no poseen su domicilio principal en Chile, que sus dueños no son de nacionalidad chilena y que incluso sus ejecutivos también son extranjeros, vulnerando claramente el artículo 11 de la Ley de Navegación que exige como resguardo de la actividad del cabotaje que las empresas sean chilenas y no sólo que parezcan serlo.
La Dirección General del Territorio Marítimo y Marina Mercante (DIRECTEMAR) es el organismo normativo fiscalizador y sancionador que tiene el rol de estudiar y hacer cumplir los requisitos exigidos por la ley a quienes sean armadores.
Sin tener claridad de lo que existe detrás, podemos señalar que el Estado chileno, por medio de una Intendencia, ya otorgó un subsidio a una de estas empresas amparándose en que la DIRECTEMAR validaba la condición de armador nacional, situación que es justificada por una figura de papel que viola el espíritu de la Ley de Fomento de la Marina Mercante Nacional. Efectivamente, usando vacíos legales, se matriculan naves como chilenas ya que la empresa que las inscribe es aparentemente chilena, al ser socio accionista mayoritario un chileno. La Ley de sociedades anónimas cerradas permite el cambio de composición de capital, lo que implica que puede existir un cambio de propiedad y pasar a ser el extranjero el socio mayoritario. Si bien esto puede no ser importante para otras actividades, sí lo es para el cabotaje.
Este escenario coarta la libre competencia toda vez que estas empresas extranjeras y sus matrices se regulan por leyes, condiciones y beneficios que les otorgan sus países de origen en perjuicio de quienes no percibimos tales facilidades.
Apertura del Cabotaje
El Senador, Sr. Jaime Orpis, con fecha 14 de septiembre del 2004, presentó un Proyecto de Ley que “Consagra Libre Cabotaje para los Puertos de la Provincia de Iquique”, el cual está radicado en la Comisión de Transportes y Telecomunicaciones del Senado.
La presentación de este Proyecto de Ley, puede traer graves efectos originados por la apertura del cabotaje a las empresas navieras extranjeras por lo cual es necesario, en primer término, tener presente la normativa vigente en nuestro país en materia de cabotaje, para luego identificar en que forma afecta esta apertura del cabotaje, que problemas originará y cómo incidirá en aspectos tales como la reciprocidad y la igualdad.
Con respecto a esto, ya se ha producido anteriormente una vulneración a la normativa vigente en la Ley de Fomento de la Marina Mercante, a raíz de la promulgación de la Ley Nº 19420 ( D.O. del 23-Octubre-1995 ) que “Establece incentivos para el desarrollo económico de las Provincias de Arica y Parinacota”, en la cual se introdujo una disposición que deja sin efecto lo dispuesto en el Artículo 3º del DL Nº 3059/79 “Ley de Fomento de la Marina Mercante” y, en esa forma, se mantiene abierto el cabotaje para el caso de las cargas que provengan o tengan por destino los puertos de la provincia de Arica.
Otro aspecto negativo de la apertura del cabotaje, es alterar el actual sistema de “reserva de carga” contemplado en el Artículo 3º de la Ley de Fomento, ya que éste no prohíbe el cabotaje a los extranjeros sino que pretende promoverlo en condiciones de libre competencia, con lo cual favorece la posibilidad de una “competencia desleal” `por parte de los extranjeros.
El proyecto presentado para Iquique, se refiere exclusivamente a aspectos contenidos en la Ley de Fomento de la Marina Mercante pero no se refiere al aspecto tributario por lo cual, no considera los efectos negativos que pueden producirse en este campo en caso que navieras chilenas hagan cabotaje con naves extranjeras fletadas (salvo los casos de reputación a casco desnudo) por lo cual les corresponde cancelar el impuesto al cabotaje del fletamento establecido en la Ley de Impuesto a la Renta. Lo anterior rige para naves ya sean éstas reputadas o no, para cualquier carga y sin importar el estado aduanero de las mercancías.
Si el proyecto de apertura del cabotaje para los puertos de la provincia de Iquique prosperara, se estaría creando un precedente negativo, ya que se correría el riesgo de que otras zonas del país pudiesen reclamar un tratamiento similar para ellos, con lo cual el actual sistema contemplado en la Ley de Fomento de la Marina Mercante estaría en grave peligro de colapsar, acarreando con ello consecuencias económicas negativas para los armadores nacionales y el perjuicio consiguiente para los usuarios de este medio de transporte.
Otro aspecto que debe ser considerado es el “principio de la igualdad” ya que, si se altera el sistema de transporte marítimo y se mantiene sin cambio el régimen del transporte terrestre y aéreo, se produce una forma de discriminación. Además la apertura del cabotaje, en este caso para Iquique, vendría a aumentar el desnivel actual existente entre el transporte marítimo y el terrestre, al contar este último con un fuerte subsidio indirecto, al no ser afectado por los costos reales de infraestructura y otros que gravan fuertemente al transporte marítimo en general.
Futuro del Cabotaje
Las empresas navieras nacionales han realizado un importante esfuerzo para avanzar en la simplificación de la normativa del cabotaje permitiendo un mayor desarrollo en el transporte de graneles líquidos y sólidos y en menor medida en la carga general debido a las dificultades para competir con el transporte terrestre fuertemente subsidiado, con la excepción del cabotaje en nuestra zona Sur Austral, donde ha tenido un fuerte desarrollo por las características insulares de esta zona y por el crecimiento de la actividad acuícola entre otras.
Coincidiendo con la declaración de ODEPLAN de 1976, Chile es un país marítimo en esencia y esta verdad se impondrá aún cuando se haga todo lo imposible por que así no ocurra.
Obviamente, avanzaremos si logramos despejar el conjunto de amenazas que hemos señalado en este documento.
La zona Sur Austral continuará con su desarrollo especialmente con actividades vinculadas al turismo y acuicultura. Ambas requieren de un transporte marítimo que esté en armonía con su proceso de desarrollo y para que ello ocurra necesitamos de medidas desregulatorias, reserva del cabotaje a navieras de verdad chilenas, igualdad de condiciones y conciencia marítima.
